時間進入2017年，伴隨著為期3年的棉花目標價格改革試點結束，一份熱氣騰騰的第三方評估報告(下稱“報告”)也出爐了。國務院發展研究中心國際局棉花目標價格改革試點評估課題組在經過深入調研、廣泛研討和系統研究后，對此次試點成效給出了“超出預期”的評價。
課題組組長、國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強在接受記者采訪時坦言：“試點之前有很多疑慮，棉花在臨儲政策時期國內外差價很大，突然改為市場定價農民愿不愿意干?損失部分的利益補償能否到位?很多情況都很復雜，但3年試點下來，基本上消除了疑慮，改革試點非常成功。”
從看“儲”到看“需”
2014年，對于新疆棉農來說，只管種棉、坐等收儲的“好”日子結束了。棉花目標價格改革試點啟動，選擇了國內最大產棉區——新疆，目標是重新發揮市場價格信號的作用。
回想改革之初，河南同舟棉業總裁黃紅雨向記者感嘆，真是不習慣。“臨儲政策的3年是國家大包，我們收的棉花不愁賣不出去，國家統收，利潤穩定。”
據悉，自2011年開始實施的棉花臨時收儲政策，最初是為了讓農民對種棉有一個穩定預期，即棉花價格只漲不跌，種棉穩賺不賠，從而保障棉花生產。該政策下，只要棉花市場價格連續5個工作日低于臨時收儲價，國家就會按臨時收儲價入市收購。這種方式調動了棉農種棉的積極性，棉花年年大豐收，但由于政府定價并未考慮優質優價，棉農只管增產，棉花品質和品種都與棉紡織業的需求有差距。“從供給側改革的角度說，盡管棉花產量大幅增長，但是有效供給不足。”程國強說。
同時，年年攀升的臨時收儲價，也引起了市場扭曲、價格倒掛。到2013年時，棉花臨時收儲價格高達20400元/噸，但同期國際棉花價格大幅下滑至12605元/噸。國內外巨大的價差導致下游用棉企業更愿意使用進口棉花，國產棉花反而被擠出了市場。2012年、2013年，中儲棉收儲的國產棉花量均超過了當年棉花總產量的90%——國產棉花幾乎全部涌向國家收儲。
在這條棉花產業鏈上，上游的棉農不看市場信號，盲目追量，因為不怕沒人收;下游的企業看市場信號，所以出于成本和質量考慮選擇了進口棉;中間的國儲棉在日漸擴大的國內外價差下異常尷尬，庫存持續高漲，財政負擔不斷加重。
就連棉業公司自身也意識到了臨儲政策的局限。“從長遠看這是救了全世界的棉花，包袱自己扛，遲早會吃苦頭。”黃紅雨說，“皮之不存，毛將焉附，不與市場接軌，保護了落后，最終受傷害的是中國龐大的紡織產業。”
開展棉花目標價格改革試點，則是讓棉花回歸市場價格。國家不再直接入市收棉，而是制定一個目標價格，如果棉花市場價格低于目標價格，則直接補貼棉花實際種植者。“這與臨儲政策乃至以往國內棉花產業政策最大的不同，就在于建立了科學有效的市場化機制，政府在產業發展過程中不再占主導地位，而是通過完善制度和有效監管來營造良好的改革環境，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，激發市場活力。”全國棉花交易市場總經理丁好武說。
如今，3年試點結束，數據顯示，國內棉花價格已由改革前的每噸19460元下降到2016年6月的12596元低點，國內外棉花價差也由改革前的每噸5300元大幅縮小到最低300元左右，并呈現同步波動。
伴隨著國產棉花價格的下降及內外價差的縮小，國內棉紡加工企業使用國產棉花的比例也持續回升，棉花進口由2012年高峰時的514萬噸大幅減少到2015年的147萬噸，基本打破了前幾年“國產棉花入庫、國外棉花入市”的怪圈。
與此同時，由于有目標價格補貼，棉農的基本收益并沒有隨棉花市場價的下跌而下降。2014年試點第一年，棉花每畝凈利潤仍有475元。更重要的是，棉農由看“儲”變為看“需”，市場價格提示了質量的重要性，棉農和軋花廠也不再盲目追求高產，開始更注重質量管控，以呼應市場需求。
機制創新撬動大變化
從臨時收儲制度到目標價格改革，其實質是從政府定價政策轉向農業補貼政策，實現“價補分離”。也就是說，過去是由政府直接定價、入市收購，而現在價格則由市場說了算，市場之外，補貼直接到人。從“政府說了算”到“市場說了算”，這一本質上的革新，需要轉軌適配，也帶來了改革的重重難題。
記者了解到，受改革前棉花供求寬松、庫存高企等因素影響，目標價格改革一上線，回歸市場的新疆棉花價格即應聲下落——這也帶來了試點進程中的第一個難題：棉花價格下降了，農民補貼卻不能提前到位。
“目標價格補貼是根據收購高峰期形成的平均市場價格與目標價格的差額來計算補貼，是精準的事后補貼，拿到錢可能要來年1月份了。但一些棉農是貸款種棉花，棉花價格下跌后他們惜售不愿意賣，就無法及時回款，也就還不上年底的貸款。”全程參與改革的國家發展改革委價格司農價處王勝民說。
為了解決這個時間差問題，保障新疆棉農的基本收益，改革最終創新了補貼制度，通過提前預測價差和產量，預撥一定比例的補貼資金，緩解了棉農的還貸難問題。
讓農民適應市場——但是以人性化的方式，這樣的例子不勝枚舉。如流轉地補貼歸屬、非農用地植棉是否補貼、如何防止轉圈棉套取補貼、如何防止賣棉難等一系列問題，都需要靈活創新，甚至進行制度首創。
目標價格改革信息平臺就是配合此次改革試點的一項首創。據丁好武透露，針對第一年的試點情況，全國棉花交易市場受新疆當地政府所托，于2015年啟動了棉花目標價格改革信息平臺，應用互聯網、云計算和大數據等現代信息技術手段，采集農戶基本信息、種植面積、交售數量、收購價格和質量、加工、庫存、公檢、物流配送等基礎信息，從而為實施精準補貼和探索調控新思路、新舉措提供了依據。
創新還在催生新的創新。“專業倉儲+在庫公檢”這項創新制度要求加工企業在規定時限內將加工好的皮棉全部存入專業監管倉庫并接受在庫取樣、公定重量檢驗以及后續實驗室儀器化公證檢驗。
“該制度有效保障了公檢小樣與棉包大樣的一致性，從而倒逼棉花加工企業不得不重視加工棉花質量。新疆棉花在整體質量提升的同時，在庫公檢的美譽度和公信力也得到了提高。”丁好武告訴中國經濟導報記者，紡織企業普遍反映，公檢結果和廠檢的相符率高，企業通過查看公檢指標選貨的交易模式越來越被廣泛接受。另一方面，基于在庫公檢數據的公正性和公信力，新的交易模式和手段，如基差交易、點價交易等也在逐步發展形成。
機制創新撬動大變化，但這些都離不開新疆當地政府的執行力。王勝民感慨，目標價格試點這3年，一個很大的感觸是，有關部門和地方政府一定要有擔當，敢突破、善創新。程國強也對記者表示，新疆棉花價格改革之所以成功，得益于地方政府的高度重視和有力執行，“三分設計，七分落實，新疆抓了七分落實，所以成功了。”
農產品價格改革蹄疾步穩
3年試點結束后，目標價格改革試點迎來了新征程。今年3月，國家發展改革委發布了《關于深化棉花目標價格改革的通知》，在總結新疆棉花目標價格改革3年試點成功經驗的基礎上，提出了3個調整方向，包括完善目標價格形成機制、合理確定定價周期和調整優化補貼方法。以新的3年為期，讓市場決定價格形成的機制更深入，讓價格倒逼品質升級的路徑更顯著。
實際上，十八大以來，正是以2014年對棉花、大豆實行的目標價格改革為起點，中國啟動了農產品的價格形成機制改革。所謂價格形成機制改革，其最主要特點就是回歸市場定價，發揮市場在價格形成中的決定性作用。
長期以來，由于涉及國家糧食安全以及一些重要農產品的國內供給，國家對農產品政策都給予了特殊關注，采取積極穩妥、有序審慎的原則推進改革，這也導致對農產品的價格改革遲遲難以動刀。“從產品的角度看，工業品的價格都已經放開了，農產品是價格改革最后一個要推進的品種。”程國強說。
如何在守住“口糧絕對安全”的底線基礎上，最大限度地發揮市場形成價格機制的作用?十八大以后，這道難題的頂層設計有了答案——采取“突出重點、有保有放”的原則，對不同品種的農產品實行差別化支持政策。
記者觀察到，對于稻谷、小麥這兩類重要的口糧品種，政府沒有改變穩妥的最低收購價政策，而是在此框架下順應糧食供求形勢變化，逐步增強政策的靈活性和彈性。
2015年，稻谷、小麥最低收購價在連續7年提高之后首次保持穩定。2016年，早秈稻最低收購價首次下調;2017年，稻谷最低收購價全面小幅下調。這被認為是釋放了明確的市場化導向信號，即價格水平不再剛性上調。
對于棉花、大豆、玉米等重要農產品，價補分離改革則被推上前臺。其中，新疆棉花目標價格改革作為價補分離的一種形式，目前試點成功，成效超出預期;東北的大豆目標價格改革則于今年改為“市場化收購+生產者補貼”的形式，與當地的玉米采取一致的價補分離形式。
十八大以來，農產品價格改革蹄疾步穩，不斷取得突破性進展。記者從國家發展改革委了解到，接下來，農產品價改將按照中央明確的目標和方向進一步完善政策，不斷深化。
