修訂后的環境保護法自2015年1月1日開始施行以來,既令人充滿期待,也讓人們感受到了“最嚴格制度”的威力；既遭遇了“法外執法”的責難,也背負了加大經濟下行壓力的罵名。
如何理性看待這部法律及其實施的效果?近日,全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國環境資源法研究會副會長呂忠梅在接受《法制日報》記者采訪時指出,這部法律“長出了牙齒”,突破了“為城市立法、為企業立法、為污染立法”的窠臼,確立了“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則,推動建立基于環境承載能力的綠色發展模式,建立多元共治的現代環境治理體系,完善了生態環境保護與環境污染防治的制度體系,增加了環境信息公開和公眾參與制度,強化了政府、企業、公民的義務與責任。
立法先行
制度的“籠子”日益細密
回顧歷史,我國從1979年就開始環境立法,迄今已有30多部法律,但種種事實表明,環境法的作用并沒有得到很好發揮。
呂忠梅直言,人們承受著空氣污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”,卻沒有感受到環境法的力量與權威。一些地方政府以犧牲生態環境為代價追求GDP增長政績,環保部門經常因“鼎力相助”而成為“有功之臣”。環保法備受詬病,被稱為“沒有牙齒的老虎”,環保部門甚至被戲稱為“不保護環境部門”。
針對體制機制不順、制度無法落地、實施困難等問題,新環保法通過明確政府、企業、個人的權利與義務,建立多元共治、社會參與的環境治理體制。同時,強化政府義務與責任、完善監管制度,建立官員環境保護考核、公眾參與和公益訴訟制度、行政問責制度。體現了“用最嚴格的制度體系”保護生態環境的要求,讓環保法帶上了“高壓電”。
但由于新環保法被定位為環保領域的基礎性法律,不可能規定具體的操作性內容。如何“輸電”“變電”,讓“高壓”發揮作用,顯得格外重要。
為了保證新環保法的實施,制定配套法規、規章、政策成為了首要任務。事實上,2015年的環保立法十分活躍,制定發布法律、法規、規章和規范性文件85件。除了全國人大常委會通過修訂后的大氣污染防治法以外,國務院和國務院辦公廳、環保部、國家發改委、國土資源部、水利部、農業部等部門共發布了84件部門規章和規范性文件。此外,環保部還與商務部、工業和信息化部聯合發布《企業綠色采購指南(試行)》,向社會推薦《環境損害鑒定評估推薦方法》等技術指南。這些規章和規范性文件的發布,把新環保法的“籠子”編織得更細,使以法治思維和法治方法保護生態環境的理念能夠真正落實。
針對法律只能規定行政問責,但黨委的環境保護責任不能寫入法律而被虛化的情況,中共中央全面深化改革領導小組研究了環境保護“黨政同責”問題并作出決定。2015年7月以來,中辦、國辦陸續發布了《環境保護督察方案(試行)》《生態環境監測網絡建設方案》等系列文件,建立環境保護“黨政同責”制度,明確黨政領導干部對保護生態環境“同有職責”,在違反職責時“同樣承擔責任”并實施“終生追責”,進一步完善了“多元共治”體制機制,制度的“籠子”更加牢固。
從理論上看,黨的十八屆四中全會決定明確將黨內法規納入國家法治體系,解決了“黨政同責”從“事理”到“法理”、從“政策”到“法規”的問題。從制度設計上看,環境保護督察、生態環境監測網絡建設、領導干部自然資源資產離任審計、自然資源資產負債表的編制與黨政領導干部生態環境損害責任追究之間具有內在的邏輯聯系。
“理論闡述與法規安排,形成了黨政領導干部生態環境損害終身追責制度。其中,建立環保督察工作機制是抓手,為嚴格落實環境保護主體責任、完善領導干部目標責任考核制度、追究領導責任和監管責任奠定了基礎。”呂忠梅對記者說。
嚴格執法
治污的“棒子”初現威力
法律的生命在于實施,再細密的“籠子”,棄之不用也無異于紙上談兵。新環保法實施后,環保部依法行使按日計罰、查封扣押、限產停產、公開約談等多種執法權力。鐵腕執法,令人振奮。
2015年,由督政約談而興起的“部長喊你談話”一度成為流行語。
呂忠梅指出,盡管督政約談只是一種‘柔性’行政行為,對責任主體以誡勉和警示為主,但隨著“區域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進,環保督政約談的“剛性”逐步顯現。
2015年3月,環保部以“嚴守生態保護紅線”為由,叫停了爭執多年的金沙江小南海水電站。
2015年2月,山東省臨沂市被約談后,市政府決定對412家企業進行限期治理,57家企業停產治理,并對全市鋼鐵、焦化、水泥、電解鋁、平板玻璃等產能嚴重過剩行業中未經環保審批的生產線,在取得環保部備案認可之前,一律依法停產整改,由此引發了社會及媒體高度關注,“新環保法是導致經濟下行的原因,環境保護影響就業和民生”的聲音響起。
面對環保拖累經濟發展的指責,環保部強勢回應,專門組織了對臨沂的調查,結果顯示:2015年1至5月,臨沂市一般公共預算收入120.9億元,增長12.8%,增幅列全省第二。污染治理不僅改善了大氣環境質量,同時倒逼污染行業加快轉型步伐,優化產業結構,調整產業布局。
與此同時,環保部還專門就環保和經濟運行之間的關系組織了調研,通過對浙江等地的實地調查,形成了《新常態下環境保護對經濟的影響分析》報告,用事實進行說話。
“新環保法賦予了環保部門按日計罰、查封扣押、限產停產、公開約談等多種執法權力,黨政同責也有了明確規定,制度的落地有賴于嚴格執行,更有賴于對敢于以身試法者的嚴肅處理。”呂忠梅說。
2015年11月,環保部通報2014年度重點流域水污染防治專項規劃考核結果,點名通報流域考核不及格省份中水質得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區的北京市朝陽區、天津市靜海縣等地區,對于這些被通報的地區,明確了暫停其新增主要水污染物排放建設項目環評審批的行政處理。
在多部門協同執行下,黨政同責制度以具體實施方式“落地”。2015年9月14日,中央紀委監察部網站通報,對河南駐馬店市平輿縣委書記王兆軍、縣長張懷德進行誡勉談話處理,對平輿縣副縣長楊荔給予行政記大過處分,對平輿縣環保局副局長胡超峰、平輿縣產業集聚區管委會副主任霍林分別給予行政降級處分。他們被處分的直接原因,是對環保部的約談表態未能落實。平輿縣領導是被追究環境責任的首個案例。隨后,紀委還通報了一批同類案件。紀委監察追究,落實黨政同責、同時問責,成為了新環保法實施的“重武器”。
新環保法明確規定了企業在防治環境污染、保護生態環境方面的主體責任。加大處罰力度,提高違法成本是新環保法實施的一個“大棒”。
環保部部長陳吉寧在接受中外媒體采訪時說,截至2015年年底,全國范圍內實施按日連續處罰案件7155件,罰款數額近5.69億元；實施查封、扣押案件4191件；實施限產、停產案件3106件。各級環保部門下達行政處罰決定9.7萬份,罰款42.5億元。全國共檢查企業177余萬家次,查處各類違法企業19.1萬家,責令關停取締2萬家、停產3.4萬家,限期改正8.9萬家。移送行政拘留案件2079件,移送涉嫌環境污染犯罪案件1685件。
建立機制
審判的“路子”更加暢通
“環境保護以行政機制為主是過去環保立法的基本思路,司法在環境保護方面發揮的作用非常有限。”呂忠梅在接受記者采訪時指出,新環保法完善了環境法律責任制度體系并建立了環境公益訴訟制度,為司法機關依法履職、保護環境提供了制度基礎。
為配合新環保法的實施,法院成立專門審判組織,檢察院積極推進提起公益訴訟試點,制定司法解釋和司法政策,建立司法機制、暢通審判渠道,司法的生態環境保護職能日益彰顯。
最高人民法院頒布《關于全面加強環境資源審判工作,為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》,加強頂層設計,提供政策指引。先后制定《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》,發布典型案例,統一裁判尺度。最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。
2014年6月,最高法院成立環境資源審判庭。截至2015年9月,全國共有24個省區市人民法院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計456個。貴州等9個高級法院設立了環境資源審判庭,福建、貴州、江蘇、海南4省建立三級環境資源審判組織體系。
與此同時,環境公益訴訟也在積極穩妥推進。
最高法院與民政部、環保部聯合下發《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》,為環境保護公益組織提起訴訟提供了便利。福建、云南、重慶、河北、江蘇等地法院推進與公安、檢察、環境資源行政執法部門工作聯動,構建完善環境多元化糾紛解決機制,形成環境資源保護的合力。
一些地方法院積極探索建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度。貴州高級法院院根據主要河流的流域范圍將全省劃分為四個生態司法保護板塊,由4個中級法院、5個基層法院對環境保護案件實行集中管轄。湖北、廣東、新疆兵團法院經最高法院批準,確定部分中級法院就環境公益訴訟案件實行跨行政區劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級法院全面實行環境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式,貴州清鎮、重慶萬州、山東蘭陵等地法院則實行包括執行職能在內的“四合一”模式。
2015年7月1日,全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。次日,最高人民檢察院正式發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,在北京、貴州、福建等13個省、自治區、直轄市的檢察院開展公益訴訟試點。截至2015年年底,檢察機關排查案件500多件,大部分通過訴前程序糾正行政機關違法或不依法履職保護生態環境,提起8件環境公益訴訟,已經一審判決的兩件,檢察機關均勝訴。
2015年11月,最高人民法院召開第一次全國環境審判工作會議,對新環保法實施以來的環境審判工作進行回顧,分析環境審判工作面臨的新形勢、新任務、新挑戰,明確了“以專門化助推環境資源審判工作,為加快推進生態文明建設提供更加有力的司法保障”的工作方向,確定了推進“審判機構專門化、審判機制專門化、審判程序專門化、審判理論專門化、審判隊伍專門化”的目標。
鼓勵支持
參與的“蓋子”大幅揭開
“生態環境保護關涉經濟、政治、社會、文化等多個方面,環境問題也是科學技術、經濟結構、發展方式、人民生活等綜合性問題,建設生態文明,實現可持續發展,離不開公眾參與。”呂忠梅說。
新環保法專設一章,規定信息公開與公眾參與,建立我國的環境保護公眾參與機制。完善的公眾參與需要賦予公民知情權、參與權、表達權和監督權,并需要有切實可行的參與程序。
2015年7月,環保部發布《環境保護公眾參與辦法》,根據我國環境保護公眾參與現狀,明確了公民、法人和其他組織獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利,強調依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則,從實際出發,明確了基本的程序性規則,為新環保法的實施提供了可操作的規范。一些地方環境保護主管部門也發布了引導民間組織參與環境保護的指導性意見。
與此同時,環保部大力推進政府環境信息公開,開通官方微信、微博,同時要求各級環保部門也建立起網站、微博、微信,鼓勵環保廳局長建立自己的微博與微信。
一些過去很難看到的信息在環保部的網站或其他媒體上公開。去年10月20日,環保部在網上公開東北環境保護督查中心對大連市的督查報告,要求大連市在2015年11月25日前,將整改方案報送環保部。因為污染治理設施不健全、超標排放、危險廢物非法處置環境問題較為突出,江蘇省無錫市市長被環保部約談……
各級法院大力推進司法信息公開,暢通案件受理渠道,明確主體資格,鼓勵社會組織提起環境民事公益訴訟。選任人民陪審員,建立環境資源審判專家庫。上網公開生效裁判文書,實行環境公益訴訟案件受理、調解情況公告制度,保障社會公眾的知情權。對重大案件實行庭審直播,及時發布環境資源審判信息,龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態示范園,加強法律法規宣傳,提高公眾生態文明意識。
一些環境保護公益組織積極參與,在環境影響評價、生態保護、監督污染者、提起公益訴訟等方面發揮了重要作用。
據民政部門民間組織管理局統計,到2014年第三季度,我國符合提起環境公益訴訟資格的民間組織有700多家。
自新環保法實施以來,有9個社會組織提起的30余起環境公益訴訟被法院受理,其中保護古村落、保護生物多樣性等公益訴訟案件,都是首次由環境保護公益組織提出的。來源：法制網
