7月1日召開的中央全面深化改革領導小組第十四次會議提出，開展領導干部自然資源資產離任審計試點，對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。

　　筆者了解到，7月1日起實施的新修訂的《廣東省環境保護條例》（下稱“新《條例》”）也將“自然資源資產離任審計”和“責任終身追究制”首次納入地方環保法規。

　　除此之外，從啟動到審議通過歷經5年的新《條例》粵味十足，結合廣東實際進行了創新，比如實施“雙罰制”，對違法排污造成環境事件的除了罰企業，還處罰主要負責人，首次把設置跨區域審批機構、多項環境經濟政策納入地方法規，并增加按日計罰的種類，等等。

　　作為新《環保法》施行后全國首部與之配套的環境保護地方性法規，新《條例》將給我省生態環保與打擊環境違法帶來哪些變化？筆者為此采訪了省環保廳相關負責人以及參與修法的專家。

　　嚴懲違法行為

　　按日計罰增加5種情形

　　一些“未批先建”的違法者想依靠既成事實，罰款數額又不高，而成為老賴的情況將大為減少

　　為破解“守法成本高、違法成本低”，按日計罰是新《環保法》的亮點之一。“而與新《環保法》中只提出了違法排污可按日計罰的條文相比，新《條例》增加了5種情形，力度更大。”廣東省環保廳法規處參與新《條例》修訂的鄒宇告訴筆者。

　　據悉，為了銜接新《環保法》，新《條例》在2012年即將頒布時一度按下暫停鍵“回爐修改”，并最終歷經三審在今年初通過。

　　根據新《環保法》“授權”：地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加按日連續處罰的違法行為的種類。對此，廣東在新《條例》中增加的按日連續處罰行為的種類，包括：未經批準擅自拆除、閑置防治污染設施，重點排污單位不公開或者不如實公開環境信息，污染物集中處理單位不正常運行或者未經環境保護主管部門同意停止運行污染物集中處理設施，建設單位未依法提交建設項目環評文件或者環評文件未經批準擅自開工建設以及法律法規規定的其他行為等。

　　對于環保部門來說，如果責令停止或者改正上述違法行為，但企事業單位仍拒不停止或改正的，可以按照原罰款數額按日連續處罰。

　　特別是倒數第二種情況下，這意味著，一些“未批先建”的違法者想依靠既成事實，罰款數額又不高，而成為老賴的情況將大為減少。“環保部門今后除了可以責令其恢復原狀，還可以通過按日計罰將其罰到‘肉痛’。計罰日從自責令停止或者改正的次日起開始計算。”省環保廳相關負責人說。

　　除了按日計罰，《條例》對環境污染的重罰并進行了量化亦值得關注。對一些直接損失難以認定的，照樣可罰。

　　新《條例》明確，對違法排污造成環境事件的企業事業單位和其他生產經營者，如造成重大或者特大環境事件的，按照直接損失的30%處以罰款，并可以報經批準責令關閉。新《條例》還規定，直接損失無法認定時，對造成重大環境事件的處100萬元罰款，對造成特大環境事件的處300萬元罰款。

　　為了與新《環保法》銜接，新《條例》還新增了依法查封、扣押排污者違法排放污染物的設施等8條監管責任規定。

　　引入市場機制

　　環境經濟政策首入地方法規

　　“經濟政策的章節是新《條例》的一個亮點，也是首次專門辟一章節納入地方性法規中，同時也是審議過程中爭議最多的條款之一。”

　　除了罰款等行政手段，市場經濟手段也被新《條例》納入環境法治。

　　“國家鼓勵投保環境污染責任保險”—作為國內試點多年的環境經濟政策之一，環責險首次進入新《環保法》。而廣東的新《條例》則進一步創新，專設一章共6條環境保護經濟政策，強調運用各種經濟手段鼓勵和支持社會各界開展環境保護工作。

　　除了環責險，包括排污權有償使用和交易制度、企業環境信用評價制度等我省近年已經試行的以市場手段促進環保的創新制度，也寫進新《條例》中。

　　為降低生產者的經營風險，特別是為了使污染事故受害人獲得及時、充分的賠償，《條例》第六十一條要求建立和實施環境污染責任保險制度，鼓勵和支持保險企業開發環境污染責任險，企事業單位和其他生產經營者投保環境污染責任保險。

　　“經濟政策的章節是新《條例》的一個亮點，也是首次專門辟一章節納入地方性法規中，同時也是審議過程中爭議最多的條款之一。”鄒宇介紹，以環責險的條款為例，從一審到三審，被多次提出刪除，又保留，其原因是缺乏上位法的支持。目前的機動車交強險、船舶的油污染民事責任保險都是由法律規定強制購買的，但新《環保法》沒有強制企業購買環責險，不過，推行環責險又是大勢所趨。

　　所以，新《條例》在環責險的最后是如此表述—“在重點區域、重點行業依法實行強制性環境污染責任保險。”在實行強制的前面加上了“依法”兩字。也就是說，將來有法可依的時候會強制，目前則是從建立、完善機制入手，以鼓勵參與為主，希望能起到推動作用。

　　對此，專家指出，從國家目前的大趨勢來看，經濟政策章節的相關條款都具有一定的前瞻性。假以時日國家出臺相關的法律時，經濟政策章節中的條款就能馬上起效，因此其走在了時代的前面。

　　“《條例》還對環境監測、污染物集中處理、生態激勵型財政機制、工程環境監理等制度作出了規定，這些創新性制度設計，為環境保護領域全面深化改革提供了法律支撐。”省環保廳副廳長李暉表示。例如，《條例》還規定對生態優化區域實行以鼓勵生態發展為基本導向的生態激勵型財政機制。

　　新《條例》要求運用市場化的手段推動節能減排工作，通過階梯式電價、水價，差別電價和懲罰性電價、脫硫電價和脫硝電價，以及排污權的有償使用和交易手段提升企事業單位節能減排的積極性。

　　嚴格責任追究

　　雙罰制與離任審計成利器

　　“這意味著政府決策或執行失誤導致的環境損害問題，不管事隔多久，都要追責，相關責任人要為錯誤‘買單’。”

　　對于一些影響較大的環境事件，罰企業的錢或許對責任人自身影響不大，但新《條例》中的“雙罰制”可望改變這種被動局面。

　　筆者了解到，所謂的“雙罰制”即是除對違法排污造成環境事件的企業事業單位和其他生產經營者進行處罰外，還規定了對主要負責人和負直接責任人員的相關處罰，對重特大環境事件最高處以個人上一年度從本單位取得收入的50%的罰款。

　　“對個體工商戶來說，罰企業跟罰個人區別不大，但如果是國有企業、事業單位出現環境違法行為，‘雙罰制’對責任人的震懾力就凸顯了出來，會直接明顯影響其收入。”省環保廳相關負責人說。

　　企業要負起環保的主體責任，地方政府則需對區域的環境狀況負責。

　　對此，新《條例》將“離任審計”也寫進地方法規，其規定本省實行環境質量領導責任制和環境保護目標責任制，逐步開展和推行“自然資源資產離任審計”和“生態環境損害責任終身追究制”，落實任期及年度環境保護目標和任務。

　　“這意味著政府決策或執行失誤導致的環境損害問題，不管事隔多久，都要追責，相關責任人要為錯誤‘買單’。”

　　此外，新《條例》還規定各級政府和相關部門如有發現環境違法行為不予查處等10種行為之一，造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。

　　筆者了解到，早在2013年年底，中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》就提出，對造成生態破壞的，已經離任的也要追究責任。去年7月，由中紀委、中組部、審計署等七部門聯合印發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》明確提出要把“生態環境保護”納入了對地方各級黨委主要領導干部經濟責任審計的主要內容之中。

　　“事實上，廣東已經開始對上述中央以及國務院有關精神、以及新《條例》付諸實踐并細化。”相關人士表示，省政府辦公廳在轉發國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知時明確規定，各地政府主要領導干部離任時，審計機關要對其執行環境保護法律法規和政策、落實環境保護目標責任制等情況進行嚴格審計。

　　打破區域藩籬

　　設立跨行政區劃環境資源審判機構

　　“建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，設立跨行政區劃環境資源審判機構，審理跨行政區劃環境污染案件。”

　　生態系統是不可分割的整體，水、空氣等環境因素具有流動性，跨行政區劃的污染屢見不鮮，打破環保以鄰為壑的呼聲由來已久。

　　“建立與行政區劃適當分離的環境資源案件管轄制度，設立跨行政區劃環境資源審判機構，審理跨行政區劃環境污染案件。”新《條例》中第十九條的規定甫一出臺，就受到社會各界廣泛關注。

　　“贊成54人，棄權8人，贊成人數已超過常委會組成人員半數，通過！”今年1月13日，廣東省十二屆人大常委會62名委員對新《條例》第十九條—“設立跨行政區劃環境資源審判機構”進行單獨表決。這是廣東人大首次對重要條款進行單獨表決，也創全國之先。

　　“這條規定能夠打破地方保護主義，對廣東省的環境保護工作和司法體制改革都有促進意義。”廣東省人大常委會法工委行政法規處負責人說。

　　目前，廣東真正的環境污染案件數量仍不多，其中民事案件和行政案件占較大的比重。廣東省高院相關負責人在新《條例》宣貫會上介紹，珠三角的經濟發展水平比較高，環境民事案件會比較多。以佛山為例，近三年來佛山的民事案件、環境資源類的民事案件767宗，刑事案件只有67宗。

　　針對廣東各地環境污染案件分布情況的區別，跨行政區劃審判機構的設置也必須有所區別。筆者從《條例》宣傳貫徹實施座談會上獲悉，對于涉及海洋資源的污染問題，廣東將準備借助廣東海事法院，設立專門的環境資源的審判機構，指導廣東整個海域所有的環境資源案件審理；其余的資源類案件及涉及非海面領域的資源類案件，將在粵東、粵西及珠三角這三個地方各指定一個中級法院來進行集中管治。

　　“在這四個中級法院之下再指定四個基層法院，有一些案件可以指定他們作為一審案件來管轄，但同時在城區的一些人民法庭，也可以把他改造成專業的環境資源類法庭來進行案件的審理。”該負責人說，未來還將在省法院的機關設立一到兩個專門的合議庭來指導全省的這類案子的審理。

　　觀察

　　部分新規仍待細化

　　從2011年廣東省十一屆人大四次會議“1號議案”建議修訂舊《條例》，到從廣東省人大立項，廣東省環保廳調研、起草，到征求21個地級市和省直各部門的意見，再到廣東省政府相關部門再次征求意見并在常務會議上通過，然后送人大討論……每一次的審議都經過復雜而嚴謹的程序。據了解，新《條例》在修訂過程中經歷了三次審議，而一般地方性法規通常是“兩審”而過。

　　新《條例》是各級人大、人民政府、環保以及其他相關部門智慧與汗水的匯聚，是無數個日以繼夜與激烈交鋒的結晶。今年是新《環保法》與新《條例》實施的元年，筆者從省環保廳了解到，全省將開展“環境法治年”活動，加強依法行政、嚴格執法監管，出重拳、用重典、零容忍，嚴厲打擊環境違法行為。

　　省環保廳相關負責人介紹，在新《條例》實施過程中，將修訂完善環境行政處罰自由裁量權裁量標準，規范行政執法行為。同時加強新《環保法》和新《條例》的配套立法，積極推進飲用水源保護、大氣和固體廢物污染防治等地方性法規的修訂工作，完善配套政策措施。

　　據悉，新《條例》中涉及的自由裁量權在實際操作中如何拿捏，已引起了環保部門關注。如按日計罰中包含“法律法規規定的其他行為”。這里面的其他行為是指哪些行為，就存在環保部門執法中的自由裁量權問題，或者需要人大出臺細則解釋。又如“重點排污單位不公開或者不如實公開環境信息的”也可以實施按日計罰，這里面多長時間不公開才屬于按日計罰范疇，整改時間是否納入等，都需要進一步解釋。

　　此外，新《條例》中要求逐步開展和推行的“自然資源資產離任審計”和“生態環境損害責任終身追究制”執行起來也有待細化。有專家就建議，在當前“先任命、再審計”占據主流的情況下，環保離任審計這種事后監督要真正發揮作用，不但要有專門的審計隊伍、嚴格的審計程序以及具體的審計范圍、目標，而且要強化審計結果的運用。如果在審計中發現落實環境質量領導責任制和環境保護目標責任制存在問題，要依據相關規定終身予以追責。只有如此，環保離任審計才會成為黨政領導干部的“緊箍咒”。

標簽：違法 排污