對話動機
10月29日，十八屆五中全會閉幕，隨后會議公報全文發布。公報中亮點紛呈，其中作為五大發展理念之一的“綠色發展”受到普遍關注，生態文明首次列入十大目標，“美麗中國”首次寫入規劃。
綠色發展是永恒話題，環境質量受大眾關注。無論是全面建成小康社會新目標要求中的“生態環境質量總體改善”，還是綠色發展部分的“以提高環境質量為核心”，新提法、新表達都讓人眼前一亮。
在這樣的大背景之下，環保機構監測監察執法成為十八大以來，我國第四個引入“省以下垂直管理”的領域。
什么樣的環境保護制度能撐得住公報中的“最嚴格”三字？環保監測監察垂直管理，能否有效避免目前存在的地方干預監測數據，并加強對地方的環保責任追究？記者與北京大學法學院博士生導師、北大資源能源與環境法研究中心主任汪勁展開了對話。
對話人
北大資源能源與環境法研究中心主任汪勁
口頭化標語化走向制度建設
記者：最近一段時間，生態文明領域的文件連續出臺。今年5月和9月，中共中央、國務院先后出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，明確了當前和今后一個時期全國生態文明建設的總體要求、主要目標和重點任務，為生態文明建設搭建起基礎性制度框架，成為加快推進生態文明建設的綱領性文件和生態文明體制改革的頂層設計。 汪勁：上述兩個文件是中央在十八屆五中全會前關于生態文明建設的一系列舉措之一，其中透出這樣一種態度，關于生態文明建設，我國不再是口頭上的政府政策，而要變成一種制度。
之所以會有這一連貫生態文明建設的動作，有以下幾大背景。
首先，生態文明建設本身是一個長期、逐步深入的過程，特別是十八屆三中全會以來，我們不斷強化環境保護和深化生態文明建設的具體措施。
“十二五”之前，生態文明建設僅停留在口號上。十八屆三中全會以來，生態文明建設強調“五位一體”，不再把環境保護作為獨立于經濟、文化的單獨問題，而是把生態問題與經濟、文化、社會等方面關聯在一起，這是認識上的重大轉變。
第二，加強生態文明建設也是全面建成小康社會的要求。中央提出的“四個全面”中的“全面實現小康社會”，不光是生活富足，還有精神、生活以及文化上的富足，這些需求就包括環境質量的改善、自然資源的良好等。
另外，盡管我國經濟面臨下行的危險，但不能單一關注GDP增速放緩。因為我們的經濟總量比較大，能夠承受經濟下行壓力。我們已經進行經濟發展“新常態”階段，這就面臨經濟轉型的問題。但是對于經濟轉型的認識問題，一些地方的認識存在不足。
實際上，三中全會以來，中央深化改革領導小組就從幾個領域不斷提出步驟、方法、措施、原則、方案等。
記者：在這樣的大背景之下，十八屆五中全會公報提出，加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度。如何理解這些提法？
汪勁：我國的生態文明的制度建設包括生態保護規劃、生態保護行動以及問責等，這其中還涉及相關體制、機制的順應和改變問題。包括五中全會公報在內的這一系列的改變，都是在審視十八屆三中全會以后面臨的經濟形勢和整個生態文明建設面臨的巨大壓力后，從長遠發展考慮，從而提出來的一些對策、步驟和措施。
此次十八屆五中全會公報之所以對環境治理作出如此重大的規定，并非權宜之策，而是隨著社會發展不斷深化，黨中央部署一步步推進生態文明建設的“顯在化”。以前是口頭化、標語化、宣傳化，逐漸形成現在制度的顯在化。
“最嚴格”制度下的立法與執法
記者：我國對環境保護的重視從2002年就已正式提上日程，至今經過了十幾年的發展。2013年9月，國家主席習近平在哈薩克斯坦發表演講時曾說，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。
我國追求的不再是單純的“金山銀山”，而是能讓民眾“看得見山水，記得住鄉愁”的經濟發展。黨的十七大提出了生態文明的理念，到了十八大以后，生態文明的理念轉變為生態文明戰略。此次五中全會公報，更是直接簡明扼要要求實行“最嚴格”的環境保護制度。
汪勁：從目前環保情況和公報內容來看，這里的“最嚴格”主要是針對環境污染和生態破壞問題提出的。
之所以提出要實行“最嚴格”的環保制度，并不是說我們目前沒有相對比較嚴格的制度。應該說，相應制度是有的。比如在污染防治領域，從規劃環評一直到項目建設，再到企業的生產活動、經營活動等一系列環節，經過30年，我國已經形成了一系列的制度。但不可否認的是，一些制度仍存在問題，而且法律制度實施的有效性沒有得到保障。比如，針對污染防治方面存在的問題，新環保法給出了一個方向，規定的環境保護路徑、原則、方法是清晰的。但是，清晰的內容在很多實際操作層面需要進行細化。
實行最嚴格的環保制度有兩個要求，一個是執法嚴格，第二就是立法時所給出的執法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴厲程度，要和“最嚴格”相聯系。
記者：在下一階段，“最嚴格”環保制度的目標是什么，可能是環保部門下一步應當重點考慮的。比如，公報中提到的大氣、水、土壤污染防治計劃都有年度安排、目標等，這些目標能否實現還有很多制約因素。
汪勁：實施最嚴格的環境保護制度，要面臨考核的政策和標準問題。
五中全會公報中提到大氣、水、土壤污染防治行動計劃，這些計劃實際上就是一種政策。它規定了一定時間內的一個目標，但這些目標在一個階段后需要修正。
關于制約因素，比如立法是否能夠保證目標實施。所有的行動計劃是要通過手段來保障的，這些手段需要制度來提供，制度提供了一個好的手段還需要執法人員能夠落實。同時，執法的資金保障能不能到位也是制約因素。
另外一個因素，地方政府片面追求經濟發展。目前，地方政府對經濟投資拉動的沖動一點都沒有減少，導致一些地方在環評中弄虛作假。
值得一提的是，在環境治理方面，是否以提高環境質量為核心曾在修改大氣污染防治法過程中出現過爭議，最后通過了，在五中全會公報中又把這個確定下來。
正是在這樣的背景下，公報提出要實現省以下環境監測的垂直領導。
垂直執法將有效遏制地方干預
記者：實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，在此次公報全文中甚是引人關注。在當下，我國環保機構監測監察執法實行屬地化管理，由此帶來的諸多問題被社會各界所詬病。
環境保護部環境監察局相關負責人曾公開表示，目前環境執法不規范的問題比較普遍。2012年，通過對20008份環境執法檔案的稽查和5417家企業的現場驗證，發現42.6%的《污染源現場監察記錄》存在記錄不規范問題，18.7%的記錄與企業污染源現場的歷史守法狀態不符，49.9%的行政處罰案卷調查取證材料存在證據不完整、不規范問題。
環境保護部環境監測司司長羅毅也曾公開表示，環保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級，但縣級監測開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級地區，環境監測質量的管理水平亟須大幅提升。
汪勁：作為環保體制上的重大改革，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度有著自身的出臺背景。
首先是，環境監察機構法律地位不確定。盡管環保法中規定環保部門可以委托監察機構執法，但是環境監察在地方的地位仍不明確、不一致，環境監察部門只是屬于環境保護諸多內設部門中的一個。
此次公報中明確提出實行垂直管理，有兩重含義。一是中央認為，環境監察機構是有必要設立的；二是，從環境監察總隊到最基層的大隊、中隊以及縣一級環境監察隊伍，都要由省一級管轄，由此脫離地方政府和環保部門的領導。
原來，地方政府管環保部門，環保部門則既執法又監管環境監察部門執法。在一些地方，盡管環境監察執法做出了很大的成績，但是也頂不住地方政府的壓力，比如監測數據弄虛作假等，實際上并不是環保部門愿意如此，是地方政府的要求，環境監察部門也沒有辦法。
此外，在經濟轉型問題上，個別地方領導干部也是認識不足。比如，有些省區的環評由省里下放到地方以后，連續一下批了20多個火電站，這顯然是不可持續的。如果地方政府還是這樣的思路和觀念的話，與五中全會公報的精神將是格格不入的。
公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環境監測和執法的干預，在一定程度上消除地方的因素。如果環保監測歸環保部門管，環保部門又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環境監測的數字“不好”。
記者：2015年7月28日，國務院辦公廳正式印發《生態環境監測網絡建設方案》，提出了5個要點，其中包括了全力支持國家環境監測網運行機制改革、扎實推進轄區內監測事權上收工作、進一步加強監測數據質量管理等若干建議。此次五中全會公報，涉及到人事制度的調整，應該是這一方案的實質性延續。
汪勁：是這樣的。盡管環保監測監察垂直管理肯定還有利益關系需要理順，但是監察部門執法可以把環保部門的執法中一半以上的權限都集中在監察部門。
環保監測的垂直是很有必要的。未來，涉及到國家重大環境質量監測的，國家有專門隊伍負責，一些末端的監測則將全部放開由社會來負責。根據這一次調整的要求，此后市縣一級也就不再負責環境質量監測了。“誰考核，誰出錢，誰監測”，國家考核省，省考核市。市縣有監管企業的需求，這樣調整以后，市縣環保局主要就負責污染防治任務的分配了，企業和縣區干得如何，坐等省或者國家來監測和考核。
環境監測和事權的上收，長遠看來有利于減少屬地黨政機關的人為不當干預，從而提高數據的真實性、準確性，便于上級環保部門判斷地方環境質量的變化。
這樣的好處，一是保證數據的穩定性；二是保證數據的真實性；三是，其他監測由社會化機構來承擔，環保部門可以在監測方面通過改制，逐步減少監測機構的設立。
同時，環保監測監察垂直管理，監察權也全部收歸省里，由省里來安排地方人員的執法隊伍，這樣能夠更好地發現地方存在的問題，也便于對地方環保部門和領導的追責。
記者：重拳治污已經成了全社會的共識。此次會議關于生態文明戰略思想和質量總體改善戰略目標的確立，凸顯了環境保護在整個國民經濟和社會發展中的重要地位，奠定了新階段環境保護工作的方向。環境污染治理已經上升到國家戰略層面。
此次五中全會之后，針對公報提出的要求，從中央到地方勢必會做出一系列具體措施來落實公報內容。
汪勁：目前亟待解決的問題是，厘清何謂“最嚴格的環保制度”。五中全會后，我們要從體制和機制問題上，對上述問題加以完善。
立法部門應當針對新修訂的環境保護法和十八屆五中全會提出的新要求，把“最嚴格的環境保護制度”落實到具體的大氣、水、土壤等各項環境保護立法過程中。
制度完善后，還要有良好的機制和體制。五中全會提出以提高環境質量為核心目標的要求。那么，如何衡量環境質量的改善、如何修正環境評估的標準，如何運用技術手段和制度措施保障標準的實現，這些都需要一個良好的體制和機制。要加大激勵機制，以及財政稅收的優惠和獎勵機制。
總體來說，從制度上，要理順“最嚴格環保制度”的目標要求。體制上，則是理順省以下環保部門與監察、監測機構的職責關系，才能把環保監測監察垂直管理落實到位。
